[摘要] 表面上风风光光的造城运动，背后却潜藏着产业空心化等不少问题，走“旧型”城镇化的路子，这样的“城市泡沫”让人忧心。
西延安削山、填沟、造地、建城;湖北十堰削平100多个山头，造城100平方公里……
表面上风风光光的造城运动，背后却潜藏着产业空心化等不少问题，走“旧型”城镇化的路子，这样的“城市泡沫”让人忧心。
1、我们需要那么多新城吗?
国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省区的实时调查显示，12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中东北一城市要建设13个新城新区，中部一个中心城市也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，占92.4%，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。在调查的161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。
对于这个调查结果，中国人民大学国家发展与战略研究院副院长陶然认为比较符合实际情况：“这里谈到的主要是绝大部分地级市要建设新城，其实中国的很多县城和县级市，也已经实施或正在计划建设新城区和大规模的工业开发区。中国大概有2000多个县级单位，估计有上千个县城也在建设或筹划建设新城区和开发区。”
“数量过多、规模过大、标准过高”，这在国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁看来是比较大的问题：“在我们调查的城市中，有很多新城的规划面积达到了现有城市面积的一半多，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。而且，不少地方新城新区建设都提出了较高的建设标准，生态城、智慧城、科技城、现代城等比比皆是，建设配置标准大多是国内和国际领先标准。”
一些地方新城区动辄占地几十、上百平方公里，但缺乏有效的产业支撑，招来的商家寥寥无几，新城区最终变成了荒地;一些地方大兴土木，用钢筋水泥在短时间内人为造出一个新城，但由于没有足够的人口，到了夜晚一片漆黑，无人居住，成为“鬼城”。
除此之外，盲目造城还会带来更多风险。陶然说，很多造城运动都是地方政府利用土地作为杠杆，向国有银行体系借债进行的。“由于商住用地近年来价格较高，所以地方政府可以从银行获得大规模的贷款。但是房地产严重的泡沫化也使得中央政府不得不出手进行房地产调控，这显然会抑制土地价格和房地产价格的进一步上涨。一旦房地产市场出了问题，地方政府还债就会存在较大的问题，银行也可能出现较大规模的坏账。”
目前，一些城市的债务问题已经开始显现。审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况抽查结果显示，两年来上述地方政府债务余额增长了12.94%，债务率的城市债务余额是当地综合财力的两倍多。国土资源部统计数据显示，截至2012年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。
陶然表示，从社会层面来看，大规模的造城运动，无论是建设工业开发区还是新城区，都需要大规模征用农村的土地。由于我们国家现在的征地制度很容易导致政府和农民之间的对抗，因征地引发的上访和群体性事件也日益增多，所以大规模造城也会恶化政府和百姓之间的关系。
“很多地方政府，尤其是经济基础较差地区的地方政府，为了获得投资，不得不引进一些高污染、高能耗的制造业，这样就导致这些地区环境质量严重恶化。中国的空气污染、水资源污染、土壤污染有向扩张的趋势。”陶然说，实际上，最近这些年，引发农村甚至是城市的上访和群体性事件的两个主要驱动因素，就是地方政府大规模征地和招商[简介实时动态]引资所带来的环境污染，这些都与目前地方政府大规模推动的造城运动和工业开发区建设有关。
2、谁是造城运动的推手?
国家审计署关于36个地方政府本级政府性债务审计结果显示，18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。与2010年审计署对地方债的全面审计对比，实时数据表明：2010年底，政府性债务大约有40%要靠土地来偿还，而现在，部分地区这一比例已经超过一半，地方政府债务偿还高度依赖土地。
在高负债的压力之下，地方政府仍然热衷于造城，原因何在?在陶然看来，地方政府大规模地推动工业开发区和新城区建设，如此热衷造新城，是为了地方政府的财政收入。
“在经营土地的过程中，地方政府采取的策略往往是大规模的放量低价供应工业用地来招商引资，同时限量高价供应商住用地来获取土地经营的利润，而后者就带来房地产严重的泡沫化。”陶然说，地方政府之所以可以这样大规模造城，根源在于我们国家的财政制度和土地管理体制。从财政体制上来看，地方政府可以获得商业住宅土地出让的所有出让金。从土地管理体制上来看，地方政府握有征地权，而城市郊区的农民和村集体没有非农用土地的开发权利。
中国城市发展研究院副院长袁崇法表示，很多地方官员认为，只要有了土地指标，允许兴建工业园区、开发房地产，就一定会带来经济发展。加之城镇建设视觉业绩对官员成就感的满足，发展逻辑演变成了本末倒置的、简单化了的“城镇建设→经济发展”。而事实却是，各地缺乏人气的“空城”在增加，开发区荒置土地多处可见。
“现在很多地方都把促进经济增长押到了新城建设上，大部分新城规划都确定了庞大的投资规模，寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。”李铁说。
日本、韩国、台湾等东亚经济体在上个世纪后半期，比较顺利地实现了工业化和城镇化，但并没有像中国的地方政府这样大规模造城。当这些经济体的产业发展需要用地时，用地者必须跟作为土地所有者的农民进行谈判，这样一方面工业用地的价格较高，可以促进工业用地者集约用地;另一方面，如果住房供应紧张，价格过高，就会有更多的开发商直接从农民那里购买土地，建造住房，供应给市场，也就避免了城市化过程中房价过高、农村迁移人口无法在城市定居的问题。
在李铁看来，新城建设看得见、摸得着，政绩很容易显现出来。即便后来发现决策有误，新城成了烂摊子，已经升迁的官员也不用为这一失误承担责任，所以大多地方官员在新城建设上都充满热情。
为此，他提出两个改革的关键问题：“个问题是政府的整个决策行为能不能得到允许，重大的新城区建设中的大兴土木、大搞形象工程现象，能不能得到有效遏制，通过什么方法来遏制?第二个问题是我们能不能通过土地行政改革对这些现象产生一个约束力?地方政府之所以大兴土木就是因为他们拿地太容易了，是不是能把更多的土地发展权益交给农民来处理?”
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